domenica
27 maggio 2018

19:41

Il Governo impugna la legge sulle cave del Veneto

Zanoni (PD): “Cave: il Governo contesta ben cinque motivi di incostituzionalità di sei articoli, bocciando i pilastri della legge. Un disastro annunciato”

Venezia, 9 maggio 2018 – “L’impugnazione da parte del Governo della Legge sulle cave è più grave di quanto pensavamo ieri. Vengono infatti contestati ben cinque motivi di incostituzionalità riguardanti sei articoli in un dispositivo di altrettante pagine. Una bocciatura che coinvolge anche i pilastri di questo provvedimento”. A dirlo è il consigliere del Partito Democratico Andrea Zanoni, relatore di minoranza della legge,  commentando le motivazioni della decisione del Consiglio dei ministri di impugnare davanti alla Consulta la Legge regionale n. 13 del 16 marzo scorso, ‘Norme per la disciplina dell’attività di cava’.

“È censurabile – si legge – relativamente a diverse disposizioni che eccedono dalle competenze regionali risultando invasive della  competenza esclusiva dello Stato in materia di tutela dell’ambiente. In particolare – continua il consigliere del PD entrando nel dettaglio – il primo motivo riguarda gli articoli 2 e 3. Per l’articolo 2 si contesta l’aver equiparato le lavorazioni relative ai materiali industrialmente utilizzabili ai materiali estratti dalla cava. Questa disposizione mira a sottrarre la gestione di tali materiali dalla disciplina dei rifiuti senza che ne sussistano le condizioni. Ragionamento praticamente identico per i contenuti dell’articolo 3 dove si consente di impiegare i questi materiali per i miglioramenti fondiari. Il secondo punto invece mette nel mirino l’articolo 8, al cui interno c’è una disposizione che consente di semplificare oltre il consentito la procedura di Valutazione di impatto ambientale (VIA) nell’atto autorizzativo. Ancora, poi, viene contestato l’articolo 11 per il fatto che l’autorizzazione costituisca titolo unico per l’attività di cava andando ancora a scavalcare le procedure di VIA”.

Ma le criticità non finiscono qua: “L’articolo 12 prevede per legge la proroga dei termini stabiliti dall’autorizzazione, cioè una ‘proroga di diritto’ che si sostituisce a un provvedimento amministrativo di rinnovo. Si va quindi a eludere la procedura normativa prevista e soprattutto le garanzie sostanziali che il procedimento autorizzativo di proroga assicura. La disposizione è messa sotto accusa dal Governo, in particolare, poiché consente in particolare di evitare l’effettuazione di una nuova verifica di assoggettabilità della VIA. Infine, ma qui eravamo stati facili profeti, il quinto punto riguarda l’articolo 32, relativo alle estrazione di trachite nel Parco dei Colli Euganei. Qui viene sottolineato come la disposizione vada contro un decreto ministeriale del 2007 che recepisce la Direttiva Habitat e Direttiva Uccelli ed è relativo alle zone speciali di conservazione (ZCS) e Zone di protezione speciale (ZPS) che vieta apertura di nuove cave e l’ampliamento di quelle esistenti”.

“Sorprende l’indignazione dell’assessore Bottacin che accusa il Governo di avercela col Veneto e parla di scelta ‘politica’. Lo invito a leggere il dispositivo: sei pagine con ben cinque motivazioni chiare e dettagliate, in cui viene citata una serie sentenze che fanno giurisprudenza che vanno dalla Corte di Giustizia europea alla Corte Costituzionale, a dimostrazione della gravità della situazione. Sia in Commissione che in aula – dice in chiusura Zanoni – avevamo sollevato il problema e contestato fortemente questi provvedimenti, con particolare riferimento alla procedura Via e alle cave nel Parco Colli. Purtroppo la maggioranza è voluta andare avanti come un treno senza ascoltare i nostri consigli e approvare i nostri emendamenti. Adesso il treno è deragliato e dovremo aspettare la sentenza della Consulta. Andrà perso oltre un anno a causa dell’incapacità della maggioranza di fare leggi che sappiano tutelare i privati ma anche, e soprattutto, l’ambiente”.

QUI DI SEGUITO IL TESTO DIRAMATO DAL GOVERNO.

La legge regionale, che detta norme per la disciplina dell’attività di cava,   è censurabile relativamente  a diverse disposizioni che eccedono dalle competenze regionali risultando invasive della  competenza esclusiva dello Stato in materia di tutela dell’ambiente, di cui all’articolo 117, secondo comma lettera  s) della Costituzione. In particolare  :

1) Illegittimità costituzionale degli artt. 2, commi 2 e 3, e 3, per violazione dell’art. 117, secondo comma, lett. s), Cost., in riferimento agli artt. 183, comma 1, lett. a), 184-bis e184-ter del d.lgs. n. 152 del 2006

L’art. 2 della legge regionale prevede quanto segue «1. Ai fini della presente legge, costituiscono attività di cava i lavori di coltivazione dei giacimenti formati da materiali, industrialmente utilizzabili, classificati di seconda categoria dal terzo comma dell’articolo 2 del regio decreto 29 luglio 1927, n. 1443 “Norme di carattere legislativo per disciplinare la ricerca e la coltivazione delle miniere nel Regno” e successive modificazioni. 2. La coltivazione comprende l’estrazione del materiale del giacimento, l’eventuale prima lavorazione dei materiali estratti, la gestione dei materiali equiparabili a quelli di cava derivanti da scavi per la realizzazione di opere pubbliche e private e la ricomposizione ambientale della cava. 3. La coltivazione dei giacimenti di materiale di cava è subordinata al rilascio dell’autorizzazione all’attività di cava».

Il comma 2 appena riportato, come si vede, definisce la «coltivazione» in modo tale da ricomprendervi anche «la gestione dei materiali equiparabili a quelli di cava derivanti da scavi per la realizzazione di opere pubbliche e private e la ricomposizione ambientale della cava», mentre il comma 3 subordina l’attività di coltivazione, così definita, esclusivamente «al rilascio dell’autorizzazione all’attività di cava». Viceversa, la gestione dei materiali da scavo è sottoposta alla disciplina dettata dalla Parte IV del d.lgs. n. 152 del 2006, trattandosi di rifiuti ai sensi dell’art. 183, comma 1, lett. a), a meno che non sussistano le condizioni di cui all’art. 184-bis, comma 1, del d.lgs. n. 152 del 2006, e del d.P.R. n. 120 del 2017, adottato in attuazione dell’art. 8 del d.l. n. 133 del 2014, perché i residui in questione possano essere considerati “sottoprodotti”. Acquisita la qualifica di rifiuto, del resto, i residui in questione possono perderla soltanto per effetto dell’applicazione dell’istituto di cui all’art. 184-ter del d.lgs. n. 152 del 2006, c.d. “fine rifiuto” (end of waste).

E’ dunque chiaro che la disposizione in esame mira a sottrarre la gestione di tali materiali dalla disciplina dei rifiuti senza che ne sussistano le condizioni. La materia dei rifiuti, come è noto, è stata ricondotta dalla giurisprudenza costituzionale alla competenza esclusiva statale di cui all’art. 117, secondo comma, lett. s), Cost. La conclusione non può che essere nel senso della illegittimità costituzionale della disposizione in esame, per violazione della disposizione costituzionale da ultimo citata.

L’art. 3 della legge della Regione Veneto n. 13 del 2018 prevede invece che «ai miglioramenti fondiari con volume di materiale di risulta, industrialmente utilizzabile, superiore a 5.000 metri cubi per ettaro di superficie di scavo, si applic(hi) la disciplina prevista per l’attività di cava». Tale disposizione, nella misura in cui estende all’attività dei miglioramenti fondiari con materiale di risulta la disciplina dell’attività di cava, determina un effetto di “sottrazione” della prima dalla disciplina dei rifiuti identico a quello sopra evidenziato. Deve dunque essere ritenuta incostituzionale per le seguenti ragioni.

Infine, anche il successivo comma 2 è gravato dalle medesime ragioni di illegittimità costituzionale. Tale disposizione prevede che «la Giunta regionale, entro 365 giorni dall’entrata in vigore della presente legge, fiss(i) procedure e criteri per l’autorizzazione dei miglioramenti fondiari con volume di materiale di risulta, industrialmente utilizzabile, inferiore a 5.000 metri cubi per ettaro, escludendo in ogni caso interventi che interessino la falda freatica». Anche tale disposizione, prefigurando un sistema che si suppone semplificato rispetto quello concernente alle attività che riguardano volumetrie maggiori, determina l’effetto di sottrarre la gestione dei materiali de quibus dalla disciplina dei rifiuti.

2)  Illegittimità costituzionale dell’art. 8, comma 2, lett. g), per violazione dell’art. 117, secondo comma, lett. s), Cost., in riferimento all’art. 27-bis del d.lgs. n. 152 del 2006.

All’art. 8, comma 2, lettera g), della legge regionale in esame  è previsto che il progetto di coltivazione da presentare alla Regione per il rilascio dell’autorizzazione comprende la “documentazione costituente esito della procedura di cui alla legge regionale 18 febbraio 2016, n. 4 “Disposizioni in materia di Valutazione di Impatto Ambientale e di competenze in materia di autorizzazione integrata ambientale” e successive modificazioni”.

Tale disposizione, per quanto generica,  farebbe presupporre che la procedura di VIA sia stata già espletata prima dell’autorizzazione e che rappresenti quindi una procedura propedeutica, antecedente e distinta dall’autorizzazione, in contrasto con quanto previsto dal comma 7 dell’articolo 27-bis del D.Lgs. 152/2006 in base al quale «la determinazione motivata di conclusione della conferenza di servizi costituisce il provvedimento autorizzatorio unico regionale e comprende il provvedimento di VIA e i titoli abilitativi rilasciati per la realizzazione e l’esercizio del progetto, recandone l’indicazione esplicita. Resta fermo che la decisione di concedere i titoli abilitativi di cui al periodo precedente è assunta sulla base del provvedimento di VIA, adottato in conformità all’articolo 25, commi 1, 3, 4, 5 e 6, del presente decreto».

Dal momento che – come la giurisprudenza costituzionale ha in varie occasioni evidenziato – le valutazioni ambientali rientrano nell’ambito della competenza legislativa esclusiva dello Stato ai sensi dell’art. 117, comma secondo, lett. s), Cost., la difformità rispetto alla sopra richiamata norma legislativa si traduce automaticamente in una violazione di tale disposizione costituzionale.

3) Illegittimità costituzionale dell’art. 11, comma 5, per violazione dell’art. 117, secondo comma, lett. s), Cost., in riferimento all’art. 27-bis del d.lgs. n. 152 del 2006 e all’art. 14, comma 4, della legge n. 241 del 1990.

L’art. 11, comma 5, prevede che «l’autorizzazione costituisce titolo unico per la coltivazione del giacimento e tiene luogo di ogni altro atto di autorizzazione, nulla osta o assenso comunque denominato per l’esercizio della attività di cava previsto dalla normativa vigente».

Tale disposizione, nella misura in cui si applica alle attività di cava soggette a VIA, e riguarda anche quest’ultima, contrasta con le previsioni del comma 7 dell’articolo 27-bis del D.Lgs. 152/2006, in base al quale: a) il provvedimento autorizzatorio unico regionale che conclude il procedimento di VIA regionale rappresenta l’autorizzazione alla realizzazione e all’esercizio del progetto; b) decisione di concedere il titoli abilitativo deve essere assunta sulla base del provvedimento di VIA.

La previsione di cui al citato art. 27-bis è peraltro confermata dal comma 4 dell’articolo 14 della Legge 241/1990, come sostituito dall’art. 24 del  D.Lgs. 104/2017, che prevede  “Qualora un progetto sia sottoposto a valutazione di impatto ambientale di competenza regionale, tutte le autorizzazioni, intese, concessioni, licenze, pareri, concerti, nulla osta e assensi comunque denominati, necessari alla realizzazione e all’esercizio del medesimo progetto, vengono acquisiti nell’ambito di apposita conferenza di servizi, convocata in modalità  sincrona ai sensi dell’articolo 14-ter, secondo quanto previsto dall’articolo 27-bis del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152”.

Anche in questo caso, per le ragioni già esposte in precedenza, il contrasto con norme legislative statali in materia di VIA si traduce automaticamente nella violazione dell’art. 117, secondo comma, lett. s), Cost.

4) Illegittimità costituzionale dell’art. 12, comma 4, della legge regionale in oggetto, per violazione dell’art. 117, secondo comma, lett. s), Cost., in riferimento agli artt. 6, comma 6, 7-bis, comma 3, e 19, nonché all’Allegato IV del d.lgs. n. 152 del 2006.

L’Art. 12, comma 4, prevede, per  la conclusione dei lavori di estrazione , la proroga dei termini stabiliti dall’autorizzazione. Si richiama a riguardo, la giurisprudenza della Corte Costituzionale, che con sentenza n. 67/2010, ha affermato che    la previsione di un meccanismo legale che si limita, nella sostanza, ad introdurre una “proroga di diritto” per le autorizzazioni all’esercizio di  cava, che di fatto si sostituisco al provvedimento amministrativo di rinnovo, elude non soltanto l’osservanza della relativa procedura già normativamente prevista, ma anche – e soprattutto – le garanzie sostanziali che quel procedimento mira ad assicurare, nel rispetto degli ambiti di competenza legislativa stabiliti dalla Costituzione (cfr. sul punto, la sentenza n. 271 dei 2008). Garanzie che, nella specie, consistono, appunto, nella necessità di verificare se l’attività estrattiva a suo tempo assentito risulti ancora aderente allo stato di fatto e di diritto esistente al memento della “proroga” o del “rinnovo”del provvedimento di autorizzazione.

In sostanza, si tratta di una disciplina di prorogatio, destinata a surrogare, ex lege, l’elusione dell’obbligo e, con esso, il mancato rispetto della normativa dettata in materia riservata alla competenza legislativa esclusiva dello Stato.

In via astratta, rileva la Corte Costituzionale, le leggi regionali potrebbero mantenere inalterato lo status quo, superando qualsiasi esigenza di rimodulare provvedimenti autorizzatori in funzione delle modifiche subite, nel tempo, dal territorio e dall’ambiente, con conseguente violazione non soltanto dell’art. 117 della Costituzione, prima comma, bensì anche dell’art. 117, secondo comma, letters s).

L’ elusione in via legislativa della prevista procedura amministrativa di rinnovo equivale  a rinunciare al controllo amtninistrativo dei requisiti che, medio tempore, potrebbero essersi modificati o venuti meno, con esclusione, peraltro, di qualsiasi sindacato in sede giurisdizionale comune.

Il  Giudice delle leggi ha, peraltro, affermato che, in materia , la Corte di giustizia europea appare ispirata a criteri particolarmente rigorosi (sentenza 3 luglio 2008, procedimento C-215/06), avendo ribadito che, “a  livello di processo decisionale è necessario che l’autorità  competente tenga conto il prima possibile delle eventuali ripercussioni sull’ambiente di tutti i processi tecnici di programmazione e di decisione, dato che l’obiettivo consiste nell’evitare fin dall’inizio inquinamenti ed altre perturbazioni, piuttosto che nel combatterne successivamente gli effetti. Ciò che risulta di difficile coesistenza con un sistema che, alla scadenza del provvedimento autorizzatorio, in luogo di una “nuova” autorizzazione (o di un “rinnovo” della precedente), sostituisce ex lege la perdurante validità del vecchio titolo, senza possibilità  di verificare se, a causa dell’esercizio della relativa (e legittima) attivitità , possa essersi cagionato o meno un danno per l’ambiente.

Risulta dunque evidente che la proroga di cui al comma 4 della norma in esame  consente in particolare di eludere la necessità di procedere alla effettuazione di una nuova verifica di assoggettabilità a VIA, che invece è necessaria per le attività in questione in base al combinato disposto degli artt. 6, comma 6, 7-bis, comma 3, e 19 del d.lgs. n. 152 del 2006, nonché in base alla lett. i) dell’Allegato IV alla Parte seconda del medesimo.

La norma regionale  quindi  viola sia il primo comma dell’articolo 117 della Costituzione, in quanto non rispettosa dei criteri  stabiliti con la sopra citata sentenza della Corte di giustizia europea, che  il secondo comma , lett. s), dello stesso articolo 117 della Costituzione, con riferimento alla tutela dell’ambiente.

5) Illegittimità costituzionale dell’art. 32, coma 1, lett. c), per violazione dell’art. 117, secondo comma, lett. s), Cost., in riferimento all’art. 1, comma 1226, della legge n. 296 del 2006, agli artt. 4 e 6 del d.P.R. n. 357 del 1997 e all’art. 5 del DM 17 ottobre 2007 (Criteri minimi uniformi per la definizione di misure di conservazione relative a Zone speciali di conservazione (ZSC) e a Zone di protezione speciale (ZPS))

L’art. 32 “Disposizione in materia di coltivazioni di trachite nel Parco dei Colli Euganei”, comma 1, prevede che «all’interno del Parco regionale dei Colli Euganei (…) possono essere autorizzate, anche a titolo di sperimentazione operativa, attività di cava per l’estrazione di trachite, in deroga alle limitazioni contenute nel Piano Ambientale e nel Progetto Tematico Cave, nel rispetto», tra le altre, della seguente condizione: che «l’intervento proposto si configuri come modifica e/o ampliamento di cave in attività alla data di emanazione del D.M. 17 ottobre 2007 “Criteri minimi uniformi per la definizione di misure di conservazione relative a Zone speciali di conservazione (ZSC) e a Zone di protezione speciale (ZPS)” e sul progetto si esprimano favorevolmente il Comune territorialmente interessato e l’Ente Parco Colli Euganei» (lett. c).

Tale previsione contrasta con il seguente quadro normativo di origine statale.

In primo luogo, devono essere considerati gli artt. 4 e 6 del d.P.R. 357 del 1997, concernenti le misure di conservazione e le zone di protezione speciale nell’ambito dell’attuazione delle misure previste dalla direttiva 92/43/CEE “Habitat” relativa alla conservazione degli habitat naturali e seminaturali e della flora e della fauna selvatiche, ai fini della salvaguardia della biodiversità. L’art. 1, comma 1226, della legge n. 296 del 2006, è successivamente intervenuto sul tema, così disponendo: «Al fine di prevenire ulteriori procedure di infrazione, le regioni e le province autonome di Trento e di Bolzano devono provvedere agli adempimenti previsti dagli articoli 4 e 6 del regolamento di cui al decreto del Presidente della Repubblica 8 settembre 1997, n. 357, e successive modificazioni, o al loro completamento, entro tre mesi dalla data di entrata in vigore della presente legge, sulla base di criteri minimi uniformi definiti con apposito decreto del Ministro dell’ambiente e della tutela del territorio e del mare.»

La disposizione appena citata è stata infine attuata dal DM 17 ottobre 2007 “Criteri minimi uniformi per la definizione di misure di conservazione relative a Zone speciali di conservazione (ZSC) e a Zone di protezione speciale (ZPS)”, Pubblicato nella Gazz. Uff. 6 novembre 2007, n. 258.

In questa sede, di tale atto normativo interessa in particolare l’art. 5, lett n), ai sensi del quale è vietata l’«apertura di nuove cave e ampliamento di quelle esistenti, ad eccezione di quelle previste negli strumenti di pianificazione generali e di settore vigenti alla data di emanazione del presente atto o che verranno approvati entro il periodo di transizione, prevedendo altresì che il recupero finale delle aree interessate dall’attività estrattiva sia realizzato a fini naturalistici e a condizione che sia conseguita la positiva valutazione di incidenza dei singoli progetti ovvero degli strumenti di pianificazione generali e di settore di riferimento dell’intervento; in via transitoria, per 18 mesi dalla data di emanazione del presente atto, in carenza di strumenti di pianificazione o nelle more di valutazione d’incidenza dei medesimi, è consentito l’ampliamento delle cave in atto, a condizione che sia conseguita la positiva valutazione d’incidenza dei singoli progetti, fermo restando l’obbligo di recupero finale delle aree a fini naturalistici; sono fatti salvi i progetti di cava già sottoposti a procedura di valutazione d’incidenza, in conformità agli strumenti di pianificazione vigenti e sempreché l’attività estrattiva sia stata orientata a fini naturalistici».

La norma regionale che si contesta garantisce invece la possibilità generica di modifica e/o ampliamento di cave esistenti al momento di emanazione del DM “Criteri Minimi”, senza in alcun modo limitare tale possibilità secondo quanto invece imposto dalla norma nazionale. Posto che le disposizioni sopra menzionate sono state poste dallo Stato nell’esercizio della propria competenza esclusiva in materia di «tutela dell’ambiente e dell’ecosistema», si deve concludere che il contrasto sopra evidenziato produce una violazione dell’art. 117, secondo comma, lett. s), Cost.

Per questi motivi la legge regionale, limitatamete alle disposizioni sopra indicate, deve essere impugnata ai sensi dell’articolo127 della Costituzione.

Lascia un commento

Inserisci per primo un commento

avatar
  Subscribe  
Avvisami